El sector eléctrico español. Aspectos fundamentales

EL SECTOR ELÉCTRICO ESPAÑOL. Aspectos Fundamentales. Working Paper nº2.

Madrid, noviembre 1994

Por: Javier de Quinto Romero. Profesor Titular de Estructura Económica

PRESENTACIÓN DEL WORKING PAPER

Este Working Paper del Programa de Investigación del Sector Eléctrico, incluido en el Programa de Estudios de Regulación Económica de la Universidad Autónoma de Madrid, dirigido por el Catedrático D. Gaspar Ariño Ortiz, tiene por objeto sintetizar lo fundamental de la regulación correspondiente al sector eléctrico español, tarea que, a nuestro entender, estaba por realizar y era básica para iniciar este Programa de Investigación específico.


La vocación de este Working Paper no es por tanto un análisis de detalle de aspectos regulatorios concretos, ni pretende apuntar los efectos económico-financieros de la regulación, ni enjuiciar dicha regulación. Ni siquiera pretende compararla, para bien o para mal, con la de otros países de nuestro entorno, trabajos que sin duda, antes o después, acometerá este Programa.


Lo que ahora se ha pretendido es recoger lo substancial de nuestra regulación, prestando cierta atención a la historia más inmediata, toda vez que es explicativa de muchos hechos y formas regulatorias actuales, y exponerlo de forma sintética, tarea que a nuestro entender, como se ha dicho, estaba por hacer.


Por ello, creemos que este Working Paper será de utilidad al investigador que pretenda abordar con posterioridad aspectos más concretos y específicos del sector eléctrico, así como al estudioso que pretenda conocer con detalle los mecanismos de fijación de precios o de la planificación de inversiones del sector eléctrico.


Dadas estas intenciones, fundamentalmente y expositoras, se han pretendido minimizar los juicios - de valor contenidos en este Working Paper, aunque, como es lógico, muchos pudieran estar implícitos en la redacción y por lo tanto no se han podido eliminar totalmente.


Javier de Quinto

U.A.M.

Noviembre de 1.994

ÍNDICE

1. VISIÓN DE CONJUNTO DEL SECTOR ELÉCTRICO ESPAÑOL

2. EL PLAN ENERGÉTICO NACIONAL

3. EL MARCO LEGAL Y ESTABLE

4. LOS ACUERDOS SECTORIALES DE 1993

5. LEGISLACIÓN Y MEDIDAS MEDIO AMBIENTALES

6. LA LEY DE ORDENACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO

1. VISIÓN DE CONJUNTO DEL SECTOR ELECTRZCO ESPAÑOL


El sector eléctrico español, se ha configurado obviamente a través de un proceso histórico. A pesar de que la industria española en general y el sector eléctrico en particular han

evolucionado en los últimos tiempos hacia una mayor apertura al exterior y competencia, sin duda el suministro eléctrico lo ha hecho en menor medida que otros sectores de la industria, por su naturaleza monopólica en algunas de sus fases y por ser uno de los cada vez más escasos sectores considerados como estratégicos.


La importancia económica del sector eléctrico en España a la altura de los años 90 la podemos resumir en que el valor de los activos de las empresas eléctricas supera los 6,5 billones de Pts., que existen más de 19 millones de clientes, que los ingresos del sector superan los 1,8 billones de Pts., el endeudamiento es del orden de 4 billones de Pts., la inversión en 1990 (350.000 millones de pts) supone mas del 3% de la formación bruta de capital, pero a principios de los años 80 era el 14%, e independientemente de la generación de empleo directo ó indirecto inducido por dicha inversión, el sector emplea (en 1990) a unas 58.000 personas.


La potencia instalada prácticamente se ha duplicado en los últimos 15 años. Así en 1975 era de 25.500 MWe, en 1980 31.150 MWe, y en 1990 45.260.


La producción de energía eléctrica en España, presenta un cierto equilibrio en cuanto a fuentes primarias de generación. No somos tan predominantemente nucleares como en Francia o Bélgica, ni tan inclinados al carbón como Italia o Dinamarca.


La estructuración del sector en España gira en torno a los siguientes puntos fundamentales:


1.1. La explotación conjunta del sistema.


La explotación de las centrales peninsulares se efectúa de forma conjunta desde 1944 al crearse Unión Eléctrica S.A. (UNESA). Hoy día la responsabilidad de la explotación conjunta ya no es de UNESA sino de Red Eléctrica de España.


Efectivamente, el 6 de Mayo de 1983 se firmó un protocolo entre las principales empresas del sector y el Ministerio de Industria y Energía (MINER), cuyo compromiso básico era la nacionalización de la red de alta tensión.


La Ley 49/1984 de 26 de diciembre, refrenda el control estatal de la red básica y de la explotación del sistema mediante la constitución de Red Eléctrica de España S.A. empresa de mayoría pública en la que participan las empresas eléctricas.


1.2. El Marco Legal Estable


Es un conjunto de normas reguladores de procedimiento de cálculo de la tarifa eléctrica y de la retribución de las empresas eléctricas que integran el sistema.


Con la publicación del Real Decreto 1.528/1987 de 11 de diciembre se establece un nuevo sistema de determinación de la tarifa eléctrica.


El denominado M.L.E. para el Sector Eléctrico es el resultado de un proceso de negociación y diálogo entre la Administración y las empresas eléctricas. Así el precio pagado por la electricidad será el resultado estricto de la incorporación al mismo de los costes del servicio eléctrico (generación, transporte, transformación y distribución, externalidades y contingentes).


Con el nuevo marco se equipara el sistema de cálculo de la tarifa eléctrica y el de las compensaciones interempresas, siendo, por tanto los ingresos finales de cada una de las empresas eléctricas el resultado de una metodología común.


El sistema se basa en la estandarización de los costes básicos del sector.


El sistema eléctrico nacional se estructura en subsistemas eléctricos y en empresas productoras no incluidas en alguno de ellos (solamente ENDESA) en orden a la retribución de las empresas mediante la percepción de tarifas, precios y compensaciones.


En resumen, para el cálculo de la tarifa se calcula un coste stándard del servicio eléctrico en su conjunto para el ejercicio y se divide entre la demanda prevista.


A ello se suma o resta la desviación habida en el ejercicio anterior.


Para calcular el coste standard del servicio eléctrico, la Dirección General de la Energía (D.G.E.) del MINER calcula unos costes standard para cada subsistema (compañía eléctrica), que divide en:

  1. Coste de las instalaciones (activos fijos).

  2. Coste de operación y mantenimiento.

  3. Coste de combustible e intercambios de energía.

  4. Coste de transporte y explotación del sistema eléctrico (retribución de Red Eléctrica).

  5. Coste de distribución.

  6. Costes de estructura y de capital circulante.

  7. Costes contingentes.

El coste standard mencionado en el anterior punto a), se remunera anualmente por una doble vía:


* Por un lado por el importe de la amortización anual standard.

* Por otro retribuyendo a una determinada tasa el valor actualizado neto standard.


Con ello, de alguna forma se garantiza la rentabilidad de las inversiones aprobadas y necesarias para el suministro eléctrico.


El coste standard mencionado en el anterior punto g) recoge principalmente los costes derivados de los activos en moratoria nuclear, la financiación de los stocks básicos de uranio, y la financiación de la segunda arte del combustible nuclear cuya gestión se ha encomendado a la Empresa Nacional de residuos Radiactivos S. A. (ENRESA). Efectivamente ENRESA está creando una provisión con el fin de poder atender a dichos cometidos.


Como principios básicos del marco legal estable se pueden señalar éstos:


1º- reducción de la inestabilidad de la tarifa eléctrica en su variación anual mediante la periodificación de gastos derivados de las inversiones en instalaciones completas especializadas en explotación (Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1987). Esta práctica se fundamental en que, si a la entrada en explotación de nuevos grupos de generación no se permitiese la periodificación de los gastos, se daría lugar a una elevación brusca de las tarifas.


2º- Capacidad de recuperación y rentabilidad del valor objetivo de las inversiones en activos fijos durante su período de vida útil. Los ingresos derivados de la venta de energía eléctrica deben ser suficientes para recuperar las inversiones computadas según el método de los costes standard, permitiendo que las empresas puedan acometer nuevas inversiones en condiciones de equilibrio financiero (Orden Ministerial de 29 de diciembre de 1987)


En la citada Orden Ministerial se determinan los valores standard, brutos y netos, de las instalaciones de generación eléctrica que han entrado en explotación antes del 31 de diciembre de 1987 y el procedimiento para su actualización, así como el valor neto que se ha de retribuir.


Los valores standard brutos y netos correspondientes a transporte, transformación y distribución de los distintos subsistemas eléctricos, así como el procedimiento para su actualización, aparecen recogidos en la Orden Ministerial de 22 de diciembre de 1988.


La estandarización de los activos de transporte, transformación y distribución de los distintos subsistemas eléctricos se ha realizado por dos procedimientos diferenciados. Los activos de distribución en niveles superiores o iguales a 36 KV que llevan en servicio con anterioridad al 1 de enero de 1988 se han estandarizado de forma global; en el caso de las instalaciones en activos de distribución inferiores a 36 KV, se opta por el reconocimiento de unos costes fijos anuales por KWh distribuidos según niveles de tensión.


3º- Fomentar la eficiencia mediante un sistema de incentivos sobre la gestión de las empresas.


4º- Reducción de la incertidumbre con objeto de facilitar decisiones de planificación gracias a la capacidad de recuperación de las inversiones, a los costes estándares y al mayor automatismo de la determinación de las tarifas eléctricas.


5º- Procurar una distribución equitativa de los ingresos del sector entre las empresas eléctricas, introduciendo mejoras en el sistema de compensaciones y extendiendo la estandarización a la gran mayoría de las categorías de costes.


La tarifa eléctrica recoge el total de costes reconocidos a los subsistemas y a la empresa productora, siendo los subsistemas los que recaudan del abonado final.


1.3. La tarifa única.


Al ser la tarifa única para todo el territorio nacional, la retribución de los subsistemas eléctricos resulta de la aplicación de un sistema de compensaciones económicas, a fin de corregir las diferencias de costes de generación y distribución atribuidos a cada subsistema, y las diferencias de ingresos debidas al distinto volumen y estructura de mercado.


La retribución de la empresa productora (ENDESA) se obtiene a través del precio por la energía suministrada a los subsistemas ajustándose al coste reconocido en tarifa.


Se supone que cada subsistema compra a la empresa productora una cantidad proporcional al tamaño de su mercado.


Desde el 1 de enero de 1953 el sistema de precios eléctricos es el conocido como Tarifa Tope Unificada. Esto significa que dentro de una mismo tipo de tarifa cualquier abonado pago lo mismo por KWh consumido, cualquiera que sea la zona del territorio nacional donde esté ubicado.


1.4. El Plan energético.


El gobierno presenta cada varios años (normalmente cinco) al parlamento un Plan Energético Nacional (PEN), que recoge las líneas básicas de política energética del país, y que por supuesto recoge no sólo la previsión de producción, consumo e inversiones en el sector eléctrico, sino en otros sectores como el carbón, gas, petróleo, etc.



1.5. La nueva Ley de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional.


El Gobierno ha remitido al Parlamento un proyecto de Ley de Ordenación del Sector Eléctrico Nacional. En el momento de redactar estas líneas, la discusión está en la correspondiente Comisión del Congreso.


Debido a lo importante de sus contenidos, y a lo mucho que va a influir en la futura configuración del sector, dedicaremos una sección al análisis de este Proyecto de Ley.


2. EL PLAN ENERGÉTICO NACIONAL


2.1 Los PEN anteriores.

Dado el carácter estratégico que el sector energético tiene en la economía nacional y dada la naturaleza de monopolio natural del sector eléctrico, al menos en sus fases de transporte y distribución, así como las economías de escala, alcance y experiencia que se generan y el elevado nivel de inversiones necesarios y el largo período de maduración de éstas, parece conveniente la necesidad de planificar.


La cobertura de la demanda eléctrica, demás de tratarse de un servicio público, constituye un objetivo y una responsabilidad estratégica a nivel nacional que tiene que ser garantizada por el Estado. La planificación de inversiones en los planes energéticos que realiza periódicamente la Administración coadyuva al logro de la satisfacción con garantías de ese servicio.


En España los antecedentes de la planificación energética deben situarse en la década de los 50, si bien su eficacia y trascendencia eran todavía reducidas.


Durante los años 60 y la primera mitad de los 70 los planes energéticos quedaron insertos dentro de los Planes de desarrollo cuatrienales.


El desarrollo del Sector Eléctrico español a corto y medio plazo se encuentra contenido en el Plan Energético Nacional, que es el documento que refleja la política energética española.


En el caso del Sector Eléctrico, dicho desarrollo desciende hasta sus aspectos más concretos: balance energético-eléctrico, estructura de la potencia que se ha de instalar, número y localización de las centrales, etc.


No se limita, pues, a la definición de las líneas generales de la Política Energética, sino que llega, en el desarrollo y aplicación de la misma, hasta una gran nivel de detalle.


El Plan Energético Nacional es elaborado por el Ministerio de Industria y Energía, utilizando los criterios de política energética del mismo, los datos macroeconómicos que posee y aquéllos otros que solicita de los subsectores energéticos afectados.


En este último sentido, cabe destacar el papel de las “ponencias energéticas”, redactadas por representantes de la Administración y de los sectores afectados, en las que se analizan los datos y los modelos de base necesarios para la elaboración del Plan.


El Plan Energético Nacional es presentado al Congreso de los Diputados por le Gobierno para su examen, revisión, debate y aprobación.


La ejecución del PEN, en lo relativo al Sector Eléctrico, corresponde a las empresas eléctricas tanto privadas como públicas. Estas deben ceñirse tanto a las directrices del Plan, como al desarrollo y concreción de las mismas que realice en cada momento el Gobierno.


Por su parte, el Ministerio de Industria y Energía, como representante del Gobierno, lleva a cabo un control periódico de la ejecución del PEN.


El PEN – 75 (1975) fue el primero elaborado para el sector energético español.


Entre las características más relevantes del PEN-75 cabe destacar que fue un plan preparado para hacer frente a la crisis energética.


Los errores en sus previsiones (en cierta medida comprensibles por el momento en el que se elaboró, el año 1974) dio lugar a una estimación excesiva de la demanda energética global (196,7 millones de Tec en 1985) al basarse su cálculo en un crecimiento de PIB de entre el 5 y el 6% anual, muy superior al que, efectivamente se iba a producir, y en una elevada elasticidad –renta del consumo de energía, casi similar a la que se había dado en la época anterior.


De los objetivos del PEN-75 cabe destacar la disminución de la participación del petróleo en la demanda global, superior al 68% en el momento en el que se elaboró el PEN y que se preveía reducir en unos 25 puntos porcentuales en el horizonte del Plan. Pero lograr ese objetivo, se pretendía impulsar al alza el consumo de gas natural y, sobre todo, a la energía nuclear.


Respecto a la energía nuclear en el PEN-75, se preveía la construcción de 24 nuevos grupos, con una potencia eléctrica total de 23,8 GW, que podría general más de la mitad de la producción eléctrica de 1985.


Para su abastecimiento de combustible se potenciaba a la Empresa Nacional de Uranio (ENUSA), asignándole la gestión de los aprovisionamientos para todas las centrales españolas, facultándola para participar en empresas extranjeras dedicadas a actividades dentro del ciclo del combustible nuclear y para la creación de un stock de seguridad.


En los Acuerdos Económicos de La Moncloa, de Octubre de 1977, figuraba un compromiso por parte del Gobierno para presentar, en el plazo de unos meses, un nuevo Plan. Este fue conocido como el PEN-77.


El PEN-77 redujo considerablemente la demanda energética prevista para el año horizonte, a la vez que dejaba en la mitad las participaciones de la energía nuclear y del gas natural. Así, el número de grupos nucleares cuyo funcionamiento se preveía para 1987 era sólo 15, frente a los 27 previstos en el PEN-75, de ellos 24 de nueva construcción.


El PEN-77 no llegó a desarrollarse, elaborándose a marchas forzadas un nuevo programa energético: el PEN-78. Su contenido era un conjunto de directrices, intenciones y objetivos.


El PEN-78 sí entró en vigor, mientras que los dos anteriores no lo hicieron totalmente, estando en ejecución durante aproximadamente tres años.


El PEN-78 fue aprobado por resolución del Congreso de los diputados en Julio de 1979. Su objetivo fundamental era la moderación de los futuros incrementos de la demanda de energía. Se estableció como demanda a cubrir en el horizonte del Plan unos 145 millones de Tm equivalentes de carbón.


Paliar los graves problemas de seguridad en los abastecimientos energéticos se contempló como objetivo prioritario, para lo que se pretendía el fomento de la producción nacional y la constitución de stocks estratégicos.


En cuanto a la participación de las distintas energías primarias en el balance energético, no hubo en el PEN-78 excesivas variaciones respecto a lo establecido en el PEN-77.


Después de octubre de 1982, se congelaron las actuaciones incluidas en el PEN-78, anunciándose la presentación de un nuevo plan energético.


El Consejo de Ministros del 28 de marzo de 1984 aprobó el Plan Energético Nacional 1983-1992 (PEN-83).


El mismo PEN-83 en el primer capítulo hace una diagnosis al respecto:


“La insuficiente adaptación a las nuevas realidades, unido al hecho de que España es uno de os países más dependientes de las fuentes de energía importadas (...) configura una posición de debilidad estructural que habrá de pesar considerablemente de cara a cualquier proceso de reactivación que pueda acometerse en el futuro”.


Así, los objetivos del PEN-83 son los siguientes:

  • Reducir la vulnerabilidad del abastecimiento energético.

  • Mejorar la eficiencia energética mediante una política de precios que refleje los costes de abastecimiento, una serie de incentivos financieros (subvenciones, créditos privilegiados) y una serie de reformas institucionales (creación del Instituto para la Diversificación y Ahorro de Energía y reforma de la Junta de Energía Nuclear), y el incremento de uso de la energía con mayor componente nacional.

  • Utilizar óptimamente los recursos para satisfacer la demanda, absorbiendo el exceso de capacidad y saneado financieramente las empresas del sector. La absorción del exceso de capacidad en el Sector Eléctrico se hará mediante la reducción del volumen de inversiones.


Las nuevas inversiones se destinan a:

  • Crear un nuevo parque de centrales térmicas convencionales, con seis grupos de carbón nacional y dos de carbón de importación, así como convirtiendo 750 MW ya instalados de fuel oil a carbón.

  • Un parque nuclear formado por los cinco grupos siguientes: Almaraz I y II, Ascó I y II y Confrentes.

  • Un parque de nuevas centrales hidráulicas, cuya potencia es de 6.468 MW.


Esta planificación de la oferta energética permite abastecer incrementos de demanda del 3,3% anual desde 1984 a 1992, incluso llegar a una media del 4,7% hasta 1989.


La financiación de las empresas energéticas en el PEN-83 se plantea mediante tres tipos de acciones:

  • Adaptación de las inversiones al crecimiento previsible de la demanda.

  • Utilización de políticas de precios que tiendan a la autofinanciación sectorial, para lo que se estima un crecimiento de los precios energéticos medios a ritmos semejantes a la tasa de inflación de la economía, y unos precios internacionales de materias primas energéticas constantes.

  • La transferencia interna de ingresos entre distintas empresas de cada subsector energético.

Estas acciones permitirán que en los siguientes años las empresas eléctricas tengan unos costes que reflejen el servicio que prestan y supriman los sobrecostes derivados de los problemas financieros y del exceso de capacidad del Sector.


En resumen cabe señalar que, a excepción de las centrales hidráulicas, no se incluye en el PEN-83 ninguna inversión cuya construcción no esté ya avanzada.


Así todas las inversiones en centrales de carbón previstas están realizadas en más de un 80% en el momento de aprobarse el PEN-83. De cara a disminuir el exceso de capacidad se paralizan las centrales nucleares que estaban en fase inicial.


En el Plan el Gobierno impuso una moratoria sobre las centrales nucleares de Lemóniz, grupos I y II, Valdecaballeros I y II y Trillo II.


El coste financiero de estas inversiones está siendo cubierto con un fondo especial fijado en la revisión de tarifas de 1983 y que hasta 1994 es del 3,54%.


El fondo fue establecido inicialmente por un período de cuatro años (1984-1988) y prorrogado de facto en el cálculo de las tarifas de 1989, 1990, 1991, hasta la actualidad.


Un hecho enormemente significativo fue la Resolución de la Dirección General de la Energía de 18 de febrero de 1989 relacionada con los activos en moratoria. La Resolución establece que el coste estándar de los activos en moratoria es tenido en cuenta de cara al cálculo de las tarifas.


Mencionar que el Proyecto de Ley de Ordenación del Sector Eléctrico prevé el final de esta situación, como se expondrá con detalle más adelante.


Entre los objetivos que se planteaba la planificación energética del PEN-83 estaba la elaboración de un programa financiero para las empresas del sector.


Uno de los problemas principales a abordar era la desproporción existente entre el valor contable del inmovilizado en curso y el inmovilizado en explotación, consecuencia de los retrasos en los planes de construcción y alza de los costes imputables.


Otro hecho a destacar era el progresivo endeudamiento derivado de la dificultad para captar capitales propios, la insuficiente autofinanciación y el valor creciente de los préstamos en divisas.

Los objetivos abordados en el programa financiero fueron:

  • Reducir volumen de endeudamiento del sector en un plazo no superior a 5 años.

  • Adaptar las inversiones al crecimiento de la demanda.

  • Equilibrar en 3 años la cuenta de capital del Sector


Por ello, la política de tarifas de energía eléctrica que se aborda en el PEN-83 planteaba un doble objetivo:

  • Hacer coherente las decisiones de los usuarios con los objetivos de energía eléctrica.

  • Que los ingresos pagados por los usuarios cubran los costes mínimos de generación de la energía. Ello será posible mediante el mantenimiento en términos reales de las tarifas medias.

2.2. El PEN 1991-2000


Este PEN se basa en un entorno mundial de energía barata y abundante.


Por lo que se refiere a España, el PEN 1991-2000 es deliberadamente indicativo a diferencia de los anteriores. A la enumeración de las acciones contenidas en sus distintos apartados no le sigue una concreción (no se asignan inversiones a empresas concretas) y cuantificación de las acciones a cometer (no hay detalle del grado de avance esperado en las inversiones). Por lo tanto este PEN podría tener una cierta longevidad en momentos como los actuales de profundos cambios, donde el discurrir de los acontecimientos y del entorno y el resultado de una nueva estructuración sectorial pueden anular cualquier predicción.


El PEN establece que es en los subsectores de gas y electricidad donde la planificación de la oferta resulta ineludible. Por contra, en el sector petrolero, es cada vez más el mercado quien equilibra oferta y demanda.


Por primera vez en un PEN, este incluye unos objetivos medioambientales y se presentan algunas medida para lograr esos objetivos en el horizonte del Plan.


Se incluye en este Plan, como Anexo, un Plan de Ahorro y Eficiencia Energética (con cuatro programas: ahorro, sustitución, cogeneración y energías renovables). El programa de ahorro reduce el crecimiento anual de la energía final de un 3,2% a un 2,4%, cifra que aunque moderada, resulta superior a la habida en la década de los 80, lo que se justifica por nuestro bajo consumo per cápita actual.


El Plan de Ahorro y Eficiencia prevé inversiones en la década del orden de un billón de pts y ayudas públicas por 200.000 millones durante la década, cifra muy superior a lo hasta ahora invertido.


El grado de autoabastecimiento energético disminuye del actual 35% al 29% en el año 2000. Esto no será sólo un mal español, sino que también ocurre en la UE, donde se pasa del actual 51% al 44% en igual período. Las enormes producciones de petróleo y gas en Reino Unido y de gas en holanda explican mucho de ese diferencial.


El avance hacia un Mercado Único para la energía en el seno de la CE (que no será una realidad consolidada hasta fechas muy posteriores a 1993) es un condicionante considerado en el PEN, siendo en los sectores del gas y la electricidad donde se presentan las mayores dificultades y donde se esperan los grandes desarrollos legislativos los próximos años.


En España se esperan desarrollos legislativos coherentes con estas indicaciones de la CE, siendo el más importante la Ley de Ordenación del Sector Eléctrico ya prevista en el PEN.


Por lo que se refiere al consumo de energías primarias nuestras expectativas se sintetizan en el siguiente cuadro:

De lo anterior se puede deducir que la energía protagonista de nuestro futuro es el gas. El aumento del consumo, que depende de la velocidad en la extensión de las redes de distribución, nos llevará del 5,6% (18,5% es la media de la CE) a un 12% en el horizonte del año 2000. Consecuentemente habrá importantes inversiones en gaseoductos y se mejorarán las instalaciones portuarias metaneras. Se prevé la construcción del gaseoducto Argelia – Marruecos – España (operativo en 1995), así como la conexión por Francia con la red europea. El valor total de las inversiones en medios de transporte de gas se estima en 540.000 millones de pesetas durante la década, de los que 110.000 millones corresponden al gaseoducto magrebí, y de los que 370.000 millones se realizarán antes de 1995.


Por lo que respecta al consumo de carbón, este aumenta en cifras absolutas (el sector eléctrico seguirá siendo el mayor consumidor con diferencia y compensará el menor consumo de otros clientes) y pierde importancia relativa, mientras que la energía nuclear estará afectada por el mantenimiento de la actual moratoria nuclear al menos hasta el año 2000, señalándose textualmente que “el tratamiento de definitivo de los activos en moratoria se abordará en la correspondiente disposición legislativa”.


El PEN tiene presente el vigente Plan de reordenación de la minería de carbón no sujeta a contrato –programa, así como la continuidad del Nuevo Sistema de Contratación del Carbón Térmico.


Por contra, el acuerdo suscrito entre sindicatos y Ministerio para la minería sujeta a contrato –programa es posterior al PEN, pero no lo desvirtúa: el PEN no especifica la evolución de la producción subterránea de carbón (sólo indica que disminuirá) y por contra prevé una mayor producción a cielo abierto.


En los primeros años del PEN, la absorción de potencia eléctrica no utilizada al crecer la demanda implica un mayor consumo de carbón. De 1994 hasta 1997 (año en el que se prevé la entrada en funcionamiento de nuevos grupos de carbón) se trunca esa tendencia creciente en el consumo de carbón, y a partir de 1997 se vuelve a crecer.


El PEN incluye como Anexo a Tercer Plan General de Residuos Radiactivos. No se encuentra concreción alguna sobre el desmantelamiento de la central Vandellós I (parada desde Octubre de 1989) a raíz de un incidente), excepto que es ENRESA la responsable de la actuación.


El PEN no contempla la ampliación equipo eléctrico de fuel (infrautilizado actualmente)


Para estimar la demanda peninsular de energía eléctrica, el PEN asume una elasticidad en el consumo respecto al PIB inferior a la unidad para la industria y superior para los consumidores domésticos y terciarios. El resultado es una tasa anual media del 3,44% para el decenio, cifra inferior al 4,2% registrado en el período 1982-1990, pero alta frente al 0,5% de 1992.


Debe destacarse que la demanda peninsular de electricidad puede crecer al 4,5% anual sin que el sistema peninsular registre un déficit de potencia hasta 1995.


De estas previsiones de demanda de energía, así como de un previsible desplazamiento favorable de la curva de carga (desarrollando la interrumpibilidad y la discriminación horaria en tarifas) se deduce una punta de potencia de 35,674 MW netos en el año 2000. Con el margen de seguridad necesario, se necesitará una potencia peninsular de 51.400 MW para el año 2000, y dado que el parque actual puede proporcionar 43.000 MW en el año 2000, el PEN define la cobertura de 8.4000 MW conforme al siguiente cuadro:

MW

Carbón nacional 1.338 [i]

Hidráulica 902

Carbón importado 550 [ii]

Turbina de gas 300

Gas natural 1.835 [iii]

Importación de Francia 1.000

Autoproducción 2.452

__________________________________________

TOTAL 8.377

Propuesta que responde a criterios de mínimos costes de generación, seguridad de abastecimiento y diversificación, bajo impacto medioambiental y mínimo esfuerzo inversor.


Conviene destacar el importante desarrollo que conocerá la autoproducción y el ciclo combinado.


La inversión en generación y alargamiento de vida útil (incluyendo intercalarios) se estima en 950.000 millones de pesetas, y en distribución cerca de los 2 billones de pesetas.


En Baleares se estima una adición neta de potencia de 322 MW (a cubrir por grupos de carbón importado principalmente) y en Canarias de 695 MW (grupos policombustibles).


Por último mencionar que en lo que se refiere al sector eléctrico, la crisis económica de 1992 y principio de 1993 ha conducido a unos consumos de electricidad muy inferiores a los previstos, por lo que el programa de inversión previsto podría decalarse sin problemas al menos un par de años.


3. EL MARCO LEGAL Y ESTABLE


3.1. Antecedentes.

Cuando el 1 de enero de 1953 se implanta el sistema de Tarifas Tope Unificadas (TTU), y ante las dificultades que comportaba su aplicación, principalmente por las diferencias en el coste de generación de las distintas compañías, así como en su también diferente mix de clientes, se creó la Oficina Liquidadora de Energía (OFILE) con poderes reguladores.


Durante sus años de existencia, OFILE actuó básicamente como una caja de compensación, en la que ingresaba un determinado porcentaje de la facturación de las empresas (el llamado factor r) que recaudaban éstas pero transferían a aquélla.


Ese factor “r” se fijaba oficial y periódicamente, llegando a suponer hasta el 55% de la facturación de las empresas. Los fondos así recaudados por OFILE volvían a las empresas eléctricas, pero en función de otros criterios. En síntesis, el mecanismo de redistribución primaba las nuevas construcciones y tendía a compensar los mayores costes de funcionamiento de centrales termoeléctricas.


Así, a las empresas se les pagaba en función de la nueva potencia hidroeléctrica acoplada, y, en cuanto a las centrales térmicas, existía la opción de acogerse a una doble fórmula: la A implicaba que la sociedad recibía una compensación por la nueva potencia construida y el 90% del coste del combustible utilizado; la fórmula B suponía para la sociedad una compensación que le permitía cubrir la diferencia entre gastos e ingresos, asegurándole un beneficio del 6% sobre el capital.


El sistema de compensación de OFILE constituyó un buen mecanismo para estimular la construcción de plantes generadoras favoreciendo el desarrollo que experimentó la producción durante las décadas de los 50 y 60.


El sistema fue criticado, en el sentido de que beneficiaba en mayor media a las grandes compañías eléctricas, a las que se supone con mayor capacidad de crecimiento.


La realidad fue que compensó de forma preferente a las sociedades dinámicas, independientemente de su dimensión.


Otra ventaja del sistema es que, constituyó un incentivo a las construcciones más baratas, permitiendo reducir más el coste de kilovatio hora, aspecto éste muy importante, tendiendo en cuenta que las centrales hidráulicas más fáciles de montar, técnica y económicamente, habían sido las primeras construidas.


El sistema también tuvo su lado negativo. El primero es el que terminó por provocar la desaparición de la propia OFILE: los ingresos de OFILE no fueron suficientes para cubrir las compensaciones a que se hacían acreedoras las compañías, por lo que los déficits se fueron acumulando, alcanzando en 1972, cuando OFILE desapareció, más de 20.000 millones de pesetas, ciertos con préstamos del Banco de España y a través de una creciente endeudamiento de la compañía, que pudo provocar su quiebra.


Como consecuencia de los problemas de financiación, que surgieron a lo largo de la existencia de OFILE, en 1972 introdujo una variante en el sistema TTU, las denominadas tarifas binómicas.


Hasta el final de 1987 las empresas eléctricas calculaban las variaciones habidas en sus costes, con el fin de recuperarlas vía incremento de las tarifas. La Junta Superior de Precios analizaba éstos cálculos realizados por las compañías junto con información complementaria suministrada por el Ministerio de Industria y Energía.


La Junta entonces proponía un reajuste de tarifas, que tras obtener el visto bueno de diversos organismos, era aprobado por el Consejo de Ministros.


El marco legal y estable supone un nuevo método de determinación de las tarifas eléctricas que asegura la cobertura de la totalidad de los costes estándares de generación del kWh (tanto fijos como variables) y una adecuada retribución de los capitales invertidos en el sector, garantizando al mismo tiempo una evolución estable y armónica de los precios eléctricos.


En definitiva, supone la aplicación de una política de precios eléctricos que tiene como objetivo incentivar una utilización más eficiente de las fuentes energéticas, una asignación más correcta de los recursos económicos y la eliminación en la medida de lo posible de incertidumbres sobre la evolución futura del sector eléctrico español.


Con la publicación del Real Decreto 1.538/1987 de 11 de diciembre, se establece dicho nuevo sistema de determinación de la tarifa eléctrica que pretende recoger los principios de la Recomendación del Consejo de las Comunidades Europeas de 27 de octubre de 1981 (81/924/CEE), relativa a as estructuras tarifarias para la energía eléctrica en la Comunidad.


El denominado Marco Legal y Estable para el Sector Eléctrico es el resultado de un proceso de negociación y diálogo entre la Administración y las Empresas Eléctricas que persigue garantizar a los consumidores que el precio pagado por la electricidad sea el resultado de la incorporación al mismo de los costes del servicio eléctrico (generación, transporte, transformación y distribución, externalidades y contingentes), y, a los inversores, que sus recursos serán debidamente retribuidos durante el período de vida útil de las instalaciones.


Con el Marco Legal se equipara el sistema de cálculo de la tarifa eléctrica y el de las compensaciones interempresas, siendo por tanto, los ingresos finales de cada una de las empresas eléctricas el resultado de una metodología común.


El sistema se basa en la estandarización de los costes básicos del sector.


Como principios básicos se pueden señalar éstos:


1º Reducción de la inestabilidad de la tarifa eléctrica en su variación anual mediante la periodificación de gastos derivados de las inversiones en instalaciones complejas especializadas en explotación (Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1987).


Esta práctica se fundamenta en que, si a la entrada en explotación de nuevos grupos de generación no se permitiese la perodificación de los gastos, se estaría dando lugar a una elevación brusca de las tarifas.


2º Capacidad de recuperación y rentabilidad del valor objetivo de las inversiones en activos fijos durante su período de vida útil.


Los ingresos derivados de la venta de energía eléctrica deben ser suficientes para recuperar las inversiones computadas según el método de los costes estándares, permitiendo que las empresas puedan acometer nuevas inversiones en condiciones de equilibrio financiero (Orden Ministerial de 29 de diciembre de 1987).


En la citada Orden Ministerial se determinan los valores estándares brutos y netos de las instalaciones de generación eléctrica que ha entrado en explotación antes del 31 de diciembre de 1987 y procedimiento para su actualización, así como el valor neto que se ha de retribuir.


La diferencia entre el valor neto a retribuir y el valor neto es la amortización estándar del año.


Los valores brutos y netos correspondientes a transporte, transformación y distribución de los distintos subsistemas eléctricos, así como el procedimiento para su actualización, aparecen recogidos en la Orden Ministerial de 22 de diciembre de 1988


La estandarización de los activos de transporte y transformación y distribución de los distintos subsitemas eléctricos se ha realizado por dos procedimientos diferenciados.


Los activos de distribución en niveles superiores o iguales a 36 kV que llevan en servicio con anterioridad al 1 de enero de 1988 se han estandarizado de forma global; en el cado de las instalaciones en activos de distribución inferiores a 36 kV, se opta por el reconocimiento de unos costes fijos anuales por kV distribuidos según niveles de tensión.


3º Fomentar la eficiencia mediante un sistema de incentivos sobre la gestión de las empresas.


4º Reducción de la incertidumbre con objeto de facilitar decisiones de planificación gracias a la capacidad de recuperación de las inversiones, a los costes estándares y el mayor automatismo en la determinación de las tarifas eléctricas.


5º Asegurar una distribución más o menos equitativa de los ingresos del sector entre las empresas eléctricas, introduciendo mejoras en el sistema de compensaciones y extendiendo la estandarización a la gran mayoría de las categorías de costes.


El sistema eléctrico nacional se estructura en Subsistemas Eléctricos y Empresas productoras no incluidas en alguno de ellos (Endesa).


Los Subsistemas eléctricos se establecen, atendiendo a razones técnicas, económicas y de gestión, mediante la agrupación de Empresas gestoras del servicio, cuyas instalaciones de producción y distribución constituyan un conjunto de ciclo completo.


Las Empresas productoras no incluidas en algún Subsistema son aquéllas que, no distribuyendo directamente su producción a abonados finales, la suministran a los Subsistemas eléctricos en los que no se encuentran integrados, teniendo dicho suministro una importancia relevante en la cobertura de la demanda.


La calificación como Subsistema o Empresa productora la realiza el Ministerio de Industria y Energía a propuesta de la Dirección General de la Energía.


De acuerdo con la O.M. de 19.2.88 por la que se regula la retribución de las Empresas eléctricas integrantes del Sistema Eléctrico Peninsular, a continuación se recogen los actuales Subsistemas y Empresas productoras.


La composición de los subsistemas eléctricos es como sigue:


1. “Iberduero, S.A.”:

“Centrales Térmicas del Norte de España, S.A.” (TERMINOR).

“Centrales Nucleares del Norte, S.A.” (NUCLENOR). (50%)

“Fuerzas Eléctricas de Navarra, S.A.”

“Victoriana de Electricidad, S.A.”

“Electra de Logroño, S.A.”

“Cía. Eléctrica del Urumea, S.A.”


2. “Hidroeléctrica Española, S.A.”:

“Cía. Elécrica de Langreo, S.A.”

“Eléctrica Conquense, S.A.” (53,5%)

“Saltos del Guadiana, S.A.” (GUADISA) (25%)


3. Unión Eléctrica-Fenosa, S.A.”

“Barras Eléctricas Galaico-Asturianas, S.A.” (43%)

“Hidroeléctrica del Zarzo, S.A.”

“S.A. Electra del Jallas”

“Eléctrica Conquense, S.A.” (46,4%)


4. “Cía. Sevillana de Electricidad, S.A.”

“Saltos del Guadiana, S.A.” (75%)

“Empresa Nal. Eléctrica de Córdoba, S.A.” (ENECO) (50%)


5. “Fuerzas Eléctricas de Cataluña, S.A.”

“Hispano Francesa de Energía Nuclear, S.A.” (HIFRENSA) (29%)

“Sociedad Productora de Fuerzas Motrices, S.A.”

“Fuerzas Hidroeléctricas del Segre, S.A.”

“Unión Térmica, S.A.”

“Carbones de Berga, S.A.”

“Saltos y Centrales de Cataluña, S.A.”


6. “Empresa Nal. Hidroeléctrica del Ribagorzana, S.A.”

“Hispano Francesa de Energía Nuclear, S.A.” (HIFRENSA) (23%)

“Térmica del Besós, S.A.” (50%)

“Industrias Eléctricas Bonmatí, S.A.”

“Producción y Suministros de Electricidad, S.A.”

“Hidroeléctrica del Ampurdán, S.A.”

“Hidroeléctrica del Alto Ter, S.A.”

“Energía Eléctrica del Ter, S.A.”


7. “Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.”

“Electricista del Siero y Noreña”

“Ercoa, S.A.”

“Hidroeléctrica de Trubia, S.A.”


8. “Electra de Viesgo, S.A.”

“Centrales Nucleares del Norte, S.A.” (NUCLENOR) (50%)

“Barras Eléctricas Galaico-Asuturianas, S.A.” (54,69%)

“Electra del Esva, S.A.”

“Distribuidora Palentina de Electricidad, S.A.”


9. “Hidroeléctrica de Cataluña, S.A.”

“Hispano Francesa de Energía Nuclear, S.A.” (HIFRENSA) (23%)

“Térmicas del Besós, S.A.” (50%)

“Hidroeléctrica El Pasteral, S.A.” (23,5%)


10. “Eléctricas Reunidas de Zaragoza, S.A.”

“Termoeléctrica del Ebro, S.A.” (50%)


Y empresas productoras no incluidas en algún Subsistema eléctrico se reduce a:

“Empresa Nacional de Electricidad, S.A.”


A efectos de clasificación de las instalaciones generadoras, la Dirección General de la Energía (D.G.E.) clasificará las mismas según los tipos siguientes: hidráulicas convencionales y mixtas, de bombeo puro y térmicas.


Las instalaciones térmicas se clasificarán de acuerdo con el tipo de combustible principal empleado: antracita / hulla, lignito negro, lignito pardo, carbón de importación, uranio y fuel / gas.


La D.G.E. especificará antes del día 1 de enero de cada año o bien hasta 15 días después de la publicación de las tarifas para el año en curso, las siguientes cuestiones relativas a cada instalación que haya entrado en explotación con anterioridad al 1 de enero:

  1. Tipo de instalación

  2. Fecha de entrada en explotación comercial

  3. Potencia instalada

  4. Valor actualizado bruto estándar al 31 de diciembre

  5. Valor actualizado neto estándar a 31 de diciembre

  6. Valor actualizado neto estándar a efectos de retribución.

  7. Valor actualizado a 31 de diciembre de la inversión material a la entrada en explotación

  8. Amortización anual estándar

  9. Retribución anual estándar.

Para las instalaciones que entren en operación comercial con posterioridad al 1 de enero de año, la Dirección General de la Energía establecerá de